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規范環評公眾參與需關注哪些問題?
發布時間:2016-5-30 20:43:11
    日前,在市民們的反對聲中,山東省龍口市政府發布聲明,停止裕龍石化產業基地的環境影響評價論證工作。這是繼寧波、昆明、茂名等地之后又一個遭到公眾反對面臨下馬的石化項目。近年來,突發性環境污染事件時有發生,公眾環境利益頻受侵害,人們在事件發生后首先審視的是環評審批是否合法,進而總是追問公眾參與是否存在瑕疵。
  公眾參與是環評審批的法定前置環節,建設項目落地之前的各項準入審核中僅有環保審批確立了公眾參與制度。這是公眾向決策者表達意見、參與政府決策的唯一途徑。遺憾的是,在實際工作中,公眾參與往往流于形式,技術規范的缺失導致公眾參與亂象叢生,主要體現為信息披露不充分、征求民意不全面、交流溝通不順暢、制約機制不到位等。最近江蘇省吳江某變電項目的環評審批文件被江蘇省高院裁定程序違法,原因就是環評階段公眾參與存在明顯缺陷。
  失范的公眾參與不僅使調查結論缺乏準確性、真實性、有效性,其衍生出來的鄰避效應也不容小覷。眾多復雜的社會矛盾和利益訴求通過公眾參與渠道集中宣泄和暴發。表面上看,公眾意見在政府決策上起了決定性作用,實際上“一鬧就停”的現象不僅不符合科學決策理念,也使政府公信力受到極大損傷。規范環評公眾參與,并合理用好公眾參與結果,是環評制度改革的重要內容。

  首先,充分的信息公開是公眾參與的前提條件。

  多數公眾缺乏相關知識背景,習慣于依據自身掌握的信息來主觀判斷項目環境影響的大小。如近年來PX項目被視為洪水猛獸,因很多公眾認為石化項目均隱含巨大的環境風險;又如焚燒類項目在多地也不受待見,因不少公眾擔心二噁英致癌致畸。一方面,完全依據公眾意見來評判項目是否應該實施,顯然有悖科學性;另一方面,公眾參與意見在某種程度上確實可能成為項目是否落地的決定因素。此次龍口事件中,市民在倡議書中寫道“政府對于項目的公開信息力度不夠,讓我們無法對項目本身有更深入的了解”。
  無論何種方式的調查,想要取得理想的效果,都應以充分的環境信息公開為前提條件。美國的環評實踐中,政府信息公開包括公眾范圍公告、初步決定公告、環評報告書公告及決定記錄公告,貫穿項目建設始終,每個環節的信息公開都有相關的法律規定。不斷的信息公開確保了公眾意見的質量,也充分保障了公眾的知情權。相比之下,我國環評階段公眾參與的信息公開僅限于環評報告書,公眾介入時間較晚,要求其在短時間內作出判斷難免出現偏頗。對于公眾關注度高、環境影響敏感的建設項目,建設單位不妨提前謀劃信息公開事宜,利用廣播、電視、報紙等多種傳媒宣傳行業知識和目前治理水平。環境管理部門也應在平時多下功夫,普及環境法律法規,公開區域環境質量、現有環境容量等信息。

  其次,正確的目標導向是公眾參與重要原則。

  環評階段公眾參與的出發點,應是收集與項目建設有關的環境問題,進而歸納總結、具體分析,并從技術及管理層面充分論證,提出切實有效的解決方案,及時反饋并公開信息。應鼓勵公眾提出因項目建設可能對其造成影響及對污染隱患的各種擔憂和疑慮,建設單位及時反饋意見并作出相應承諾。實踐中,經常發現因不能解決就業問題、拆遷補償不能滿足公眾心理預期等原因,建設項目遭遇公眾強烈抵制的現象。不僅調查結果一邊倒地持否定意見,更有甚者,公眾自發組織力量阻止項目開工建設。調查單位如不能科學甄別公眾訴求,將此類調查意見納入調查結論,必然帶來行政效能低下、管理惡化的后果。
  由此可見,正確的目標導向在環評公眾參與中非常重要。調查單位應正確引導公眾表達與建設項目環境影響相關的意見。當然,也有公眾在調查過程中表達對環境的切身感受,如河水黑臭、霧霾頻發、氣味刺鼻等。諸如此類的問題,調查單位應如實反映給環保部門予以處理。盡管良好的環評公眾參與是充分保障公眾環境知情權、參與權和監督權的具體體現,也是政府推進政務公開、科學決策的有力手段,但仍不應作為項目是非評判、應否建設的唯一決定因素。

  第三,完善的制度設計是公眾參與必要保障。

  現行的公眾參與辦法缺乏可操作性和指導意義,制度設計和執行標準缺失使得公眾參與弊端凸顯,趨利避害的關鍵在于制度設計。
  一是規范調查樣本。公眾參與的對象是受建設項目直接或間接影響的公眾,應與環境影響評價范圍內公眾范圍一致,并且做到具體問題具體分析。如2013年江蘇王子造紙廠排污群體性事件就是一個例子。其污染范圍并不是周邊居民,排海的污水對下游的漁民影響更大,那么在環評公眾參與時,就應該將下游的漁民列入調查樣本。
  二是規范調查方式。公眾參與調查方式應細化操作標準,如調查問卷的問題設置及語言表述,座談會、論證會參會人員的選擇標準等都應明確,從而使調查結論更具有說服力。對于環境影響隱秘且顯現緩慢的建設項目,應征求相關部門的意見。如路橋項目建設過程可能影響周邊鳥類棲息,這類項目應征求林業部門意見。
  三是規范反饋機制。公眾提出的種種擔憂和建議都期待建設單位以平等的姿態給予積極回應。公眾意見得不到及時反饋會影響到公眾參與的熱情,并可能導致最后反對項目建設。如安徽省蕪湖某水泥廠環評期間,公眾因建設單位遲遲不回應防護距離劃定依據而導致矛盾激化。后在環保部門協調下,共同劃定防護距離并予以標識,問題最終得以解決。
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